Zum Verhältnis zwischen nationalen Verfassungsgerichten und dem Europäischen Gerichtshof – Wie steht es um den Dialog der Gerichte?

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29. Juni 2021

Zum Verhältnis zwischen nationalen Verfassungsgerichten und dem Europäischen Gerichtshof – Wie steht es um den Dialog der Gerichte?

Diskussion um die Folgen der „ultra-vires“ Entscheidung des BVerfG

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Auf Einladung von Dr. Stephan Holthoff-Pförtner, Minister für Bundes- und Europaangelegenheiten sowie Internationales des Landes Nordrhein-Westfalen veranstaltete die Vertretung des Landes Nordrhein-Westfalen bei der Europäischen Union am 29.06.2021 eine Online-Diskussion zum Verhältnis von nationalen Verfassungsgerichten und dem Europäischen Gerichtshof (EuGH). Es diskutierten Professor Dr. Andreas Voßkuhle und Professor Dr. Christian Calliess über die Bedeutung des PSPP-Urteils des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) vom 05.05.2020 und über den Anwendungsvorrang des Europarechts sowie die Zukunft der Rechtsstaatlichkeit in der Europäischen Union. Die Diskussion wurde von Lucia Schulten (DW Studio Brüssel) moderiert.

In seinem Grußwort führte Minister Holthoff-Pförtner aus, dass die Rechtsstaatlichkeit ein fundamentaler Baustein der Europäischen Gemeinschaft sei. Nur Gewaltenteilung und unabhängige Gerichte könnten gewährleisten, dass europäisches Recht in allen Mitgliedstaaten gleichermaßen gelte. Daneben stelle der Dialog der europäischen und nationalen Gerichte im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens ein zentrales Prinzip der justiziellen Zusammenarbeit der Rechtsgemeinschaft dar. Den Grundsatz des Anwendungsvorrangs des Europarechts habe das BVerfG mit seiner Entscheidung zu den PSPP-Anleihekäufen der Europäischen Zentralbank in Frage gestellt. Das BVerfG habe erstmals einen Rechtsakt einer Europäischen Institution als „ultra vires“ gerügt, d.h. dass dieser nicht mehr von der Kompetenzregelung der Europäischen Verträge gedeckt sei. Ein solches Handeln außerhalb der Kompetenzen der EU habe dem BVerfG zufolge das Potenzial künftig das Kompetenzgefüge der EU dauerhaft zu verschieben. Der EuGH habe sich daraufhin – ebenfalls in einem einmaligen Vorgang - öffentlich gegen das BVerfG gewendet und bekräftigt, dass nur er allein befugt sei, festzustellen, dass eine Handlung eines Unionsorgans gegen Unionsrecht verstoße, um die einheitliche Anwendung des EU-Rechts zu wahren. Hinter dem Konflikt stehe die schwierige Frage des Verhältnisses von nationalem Verfassungsrecht und europäischen Recht, welche im Rahmen der Veranstaltung beleuchtet werden solle.

Prof. Dr. Voßkuhle betonte, dass der Gesprächskanal zwischen dem BVerfG und dem EuGH weiterhin offenstehe. Generell funktioniere die Kooperation zwischen dem EuGH und den nationalen Verfassungsgerichten sehr gut. So gebe es regelmäßig Tagungen und Konferenzen, bei denen über das Verhältnis des EuGH und der nationalen Verfassungsgerichte diskutiert werde. Inhaltlich seien sich der EuGH und der Großteil der nationalen Verfassungsgerichte jedoch nicht 100%ig einig. So gehe der EuGH von der Autonomie des Europarechts und einem absoluten Vorrang des Europarechts aus, der nicht relativiert werden könne. Nach Einschätzung Voßkuhles würden der Ansicht rund zwei Drittel der Verfassungsgerichte der EU widersprechen. Sie würden die europäischen Institutionen als von den Mitgliedstaaten abhängig und unter einem Kontrollvorbehalt stehend sehen. Die Auffassung teile er selbst auch, da ein absoluter Vorrang des Europarechts grundlegende Auswirkungen auf das Machtgefüge der EU hätte. So würde auf die Weise die Kompetenz-Kompetenz von den Mitgliedstaaten auf die EU übertragen werden, mit der Folge der Verselbständigung der Macht in Brüssel und der Außerkraftsetzung des Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung aus Art. 4 Abs. 1 EUV (Vertrag über die Europäische Union). Das stelle letztlich faktisch den Zustand eines Bundesstaates „Europa“ dar, für den derzeit keine rechtliche Grundlage bestehe. Deshalb müsse es den nationalen Verfassungsgerichten möglich sein, eine letzte Kontrolle von „ultra vires“ Rechtsakten vorzunehmen, um keinen gesetzlich nicht vorgesehenen Kompetenzverlust zu erleiden. Allerdings müsse der „ultra vires“ Fall eine absolute Ausnahme bleiben.

Prof. Dr. Calliess zeigte sich dem Kurs des BVerfG gegenüber kritisch. Seiner Auffassung nach hätte das PSPP-Anleihekaufprogramm auch anderweitig überprüft werden können. So hätte das BVerfG – im Sinne der Dialoge der Gerichte und der loyalen Zusammenarbeit - den Fall dem EuGH nochmalig im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens gemäß Art. 267 AUEV (Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union) vorlegen können, mit dem Hinweis auf eine mögliche Verletzung der Verfassungsidentität. Die sei in Art. 4 Abs. 2 EUV als einzige Ausnahme vom Vorrang des Europarechts niedergeschrieben, sodass der EuGH eine etwaige Verletzung der Verfassungsidentität hätte prüfen müssen. Ebenso hätte die Bundesregierung eine Nichtigkeitsklage vor dem EuGH gemäß Art. 263 AEUV gegen den Rechtsakt der Europäischen Zentralbank (EZB) zu den PSPP Anleihekäufen erheben können. Außerdem stellte Prof. Dr. Calliess in Frage, ob das PSPP-Anleiheprogramm tatsächlich einen ultra vires Rechtsakt darstelle. So fehle es an dem Potenzial, das Kompetenzgefüge in der EU dauerhaft zu verschieben.

Bezüglich des Vertragsverletzungsverfahrens, das als Folge des PSPP-Urteils von der Europäischen Kommission gegen die Bundesrepublik Deutschland (BRD) am 09.06.2021 eingeleitet worden ist, zeigte sich Prof. Dr. Calliess verwundert, aber auch verständnisvoll. So sei der Streit um die PSPP-Anleihekäufe einerseits bereits befriedet gewesen, da die Bundesregierung die EZB nochmals um Prüfung der Verhältnismäßigkeit der Anleihekäufe aufgefordert hatte und das auch geschehen war. Andererseits könnte die Kommission im Rahmen der Gleichbehandlung aller Mitgliedstaaten – auch im Hinblick auf Vertragsverletzungsverfahren -  dazu gezwungen gewesen sein, gegen Deutschland vorzugehen, da sie auch gegenüber Frankreich gegenüber dem Conseil d’Etat zuvor ein Verfahren angestrebt habe. Dennoch sei das Vertragsverletzungsverfahren paradox, da im Ergebnis wohl die Bundesregierung dazu aufgefordert werden könnte, auf das BVerfG – ein unabhängiges Gericht – einzuwirken, wohingegen gerade ein solches Einwirken der Exekutive auf die Judikative in Ländern wie Polen und Ungarn seitens der Kommission scharf verurteilt werde. Die Bundesregierung könne das Vertragsverletzungsverfahren nun im Rahmen der Vorstufen vor einer Anrufung des EuGH dazu nutzen, um klarzustellen, dass die BRD und auch das BVerfG den grundsätzlichen Anwendungsvorrang des Europarechts nicht in Frage stellen würden. Auch könnte man seiner Ansicht nach darüber nachdenken, das Gesetz des BVerfG (BVerfGG) um ein neues Verfahren zu ergänzen, welches speziell auf Fälle der „ultra vires“- Kontrolle und „Verfassungsidentität-Kontrolle“ zugeschnitten wäre. Dieses sollte als Dialog-Verfahren mit dem EuGH organisiert werden, sodass im Falle eines Konflikts mit der Verfassungsidentität das BVerfG verpflichtet würde, mit dem EuGH in den Dialog zu treten.

Auch Prof. Dr. Voßkuhle hielt das eingeleitete Vertragsverletzungsverfahren gegen die BRD für politisch unklug, da der EuGH am Ende dieses Verfahrens über seine eigene Rechtsprechung judizieren müsse und dementsprechend befangen sei. Gerade vor dem Hintergrund des erodierenden Bekenntnisses zur Rechtsstaatlichkeit in manchen Mitgliedstaaten sei das problematisch. Denn wenn der EuGH in einem solchen Verfahren zu seinen Gunsten entscheiden würde, würde er einen Teil seiner Legitimität verlieren. Auch stelle sich die Frage, wie eine etwaige Entscheidung in einem solchen Verfahren umgesetzt werden sollte: Solle einem unabhängigen Gericht wie dem BVerfG vorgeschrieben werden, wie es zukünftig zu entscheiden habe?

Für die Zukunft sieht Prof. Dr. Calliess die Gefahr einer gewissen Fragmentierung bei der Rechtsgemeinschaft der EU, wenn sich immer mehr nationale Verfassungsgerichte nicht an das Recht bzw. die Urteile des EuGH halten und sich auf ihre jeweilige Verfassungsidentität berufen. In dem Fall drohe der Zusammenhalt der EU verloren zu gehen. Um das zu vermeiden, gebe es seiner Meinung nach verschiedene Lösungsmöglichkeiten. Die Einrichtung eines eigenen Kompetenzgerichtshofs sehe er eher skeptisch, da sich dadurch der Konflikt zwischen dem EuGH und den Verfassungsgerichten lediglich verlagern würde. Ein Element könnte z.B. sein, den EuGH zu sensibilisieren und eine umgekehrte Vorlagepflicht für die Fälle einzuführen, wenn es in den Mitgliedstaaten um die Verfassungsidentität gehe. In solchen Fällen müsste der EuGH dann aktiv auf die nationalen Verfassungsgerichte zugehen. Ein anderer Lösungsansatz wäre die Schaffung einer europäischen Richterplattform, bei der die Präsidenten und Vizepräsidenten der nationalen Verfassungsgerichte mit den Richtern des EuGH zusammenkommen, um über Grundfragen, wie Kompetenz- und Verfassungskonflikte, gemeinsam zu diskutieren und Lösungswege zu finden. Dadurch könnte der teilweise bereits bestehende Dialog formalisiert werden. 
 

 

Video der Veranstaltung vom 29.06.2021:
https://www.youtube.com/watch?v=BmwUz_0Vp1M
 

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