Requiem oder Renaissance?

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Prof. Dr. Norbert Lammert
17. Dezember 2019

Requiem oder Renaissance? Sechs Baustellen des Föderalismus

Podiumsdiskussion: Global-Regional-Lokal – Über den Wert des Föderalismus in Zeiten der Globalisierung

In der Reihe "Föderalismus der Zukunft – Zukunft des Föderalismus" begrüßte der nordrhein-westfälische Finanzminister Lutz Lienenkämper Bundestagspräsident a.D. Norbert Lammert, Berlins Finanzsenator Matthias Kollatz und Jana Puglierin vom Oppenheim-Zentrum für europäische Zukunftsfragen zu einer Podiumsdiussion über den Wert des Föderalismus in Zeiten der Globalisierung. Ines Arland moderierte die Diskussion.

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Die frühere Maxime „Denke global, handle regional“ gilt nicht mehr uneingeschränkt, stellte Minister Lutz Lienenkämper in seinem Eingangsstatement mit Bedauern fest. Vielmehr sei eine politische Einstellung salonfähig geworden, die wieder nationales Denken in den Vordergrund stellt. Eine bittere Erkenntnis aus deutscher Perspektive. Eine Frage, die sich aus der Globalisierung ergibt, ist die Sorge vor Identitätsverlust und das Bedürfnis nach emotionaler Heimat. Dabei hat sich der Föderalismus in Deutschland bewährt und kann durchaus als Anknüpfungspunkt für politische Identität gelten. Es ist auffällig, dass totalitäre Regime stets zentralen Organisationsformen den Vorzug geben. Demgegenüber zeigt sich das heutige Deutschland als gutes Beispiel für Einheit in Vielfalt, und die Wiedervereinigung war für den Föderalismus ein gelungener Stresstest.

Bundestagspräsident a.D. Norbert Lammert hielt die Keynote des Abends und erinnerte zunächst an den runden Geburtstag des Grundgesetzes, der inzwischen am längsten gültigen Verfassung auf deutschem Boden. Das Grundgesetz ist eine zutiefst föderale Verfassung. Als es nach den Wirren und Verirrungen des Zweiten Weltkrieges darum ging, einen politischen und staatsorganisatorischen Neuanfang in Deutschland zu machen, war klar, dass dies nur gelingen konnte, indem Alliierte und politische Gestalter auf deutscher Seite an die föderalen Traditionen Deutschlands anknüpften. Der Auftrag an die verfassungsgebende Versammlung war dann auch, eine Regierungsform föderalen Typs auszuarbeiten, um eine Einheit der deutschen Länder zu schaffen, die zentrale Macht begrenzt und kontrolliert und individuelle Rechte und Freiheiten garantiert. Dies sei, so Lammert, formell und materiell auf bemerkenswerte Weise im Grundgesetz umgesetzt. Zentrale Norm ist der Artikel 20, der das Bundesstaatsprinzip festschreibt. Doch wo stehen verfassungsmäßige Festschreibung und politische Praxis heute? Zu den Zukunftsperspektiven dieses Föderalismus machte Lammert für die Diskussion „sechs Baustellen“ auf.

(1) Die Identifikation im und mit dem Föderalismus ist zwiespältig. Einerseits erleben wir eine Renaissance von kleinen Einheiten, und sogar das Thema Heimat wird zu einem Politikfeld, das Einzug in die Benennung von Ministerien hält. Gleichzeitig besteht eine Diskrepanz zwischen regionaler Identifikation und der Erwartung an globale politische Lösungsansätze. Wir verlangen ständig nach bundeseinheitlichen Regeln, haben dagegen aber zugleich ein sehr kleinräumiges Identifikationsbedürfnis.

(2) Die Popularität der tragenden Staatsprinzipien ist unterschiedlich stark ausgeprägt. Im Gegensatz zum Demokratieprinzip, dem Rechtsstaatsprinzip oder dem Sozialstaatsprinzip stehen Parlamentarismus und Föderalismus oft in der Kritik, so unverzichtbar sie auch sein mögen, und gehören eindeutig zu den weniger populären Staatsprinzipien.

(3) Die Gesetzgebungskompetenz liegt in Deutschland nach ursprünglicher Lesart des Grundgesetzes eigentlich auf Seiten der Länder und nur ausnahmsweise beim Bund. Diese Verteilung hat sich längst dramatisch umgekehrt. Bemerkenswert ist nach Lammert, dass diese Verschiebung zugunsten des Bundes mit Zustimmung der Länder selbst erfolgte.

(4) Bei der Finanzausstattung besteht eine grundsätzliche Asymmetrie. Während der Bund seine Aufgaben durch Steuergesetze unterlegen kann, haben die Länder keine vergleichbare Option. Daraus erklärt sich die häufige Bitte der Länder an den Bund nach finanzieller Unterstützung für die Aufgabenwahrnehmung. Daran haben auch zwei Reformkommissionen zum Föderalismus nichts geändert. Im Gegenteil: Deren Schwäche sei gewesen, dass bei ihren Beratungen gleich zwei Themen als Tabus von vornherein außen vor blieben, nämlich eine Länderneugliederung und die Finanzausstattung. Das zentrale Thema einer künftigen Föderalismuskommission müssen gerade die Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern sein.

(5) Im Verhältnis von Exekutive zu Legislative ist eine Unwucht in der Kompetenzverteilung festzustellen. Im Bundesrat wirken die Länder über Regierungsvertreter, nicht über die Landtage an der Bundesgesetzgebung mit. Lammert fragte, ob nicht eine intelligentere Zuständigkeitsverteilung möglich wäre. Es stellt sich die Frage, warum die Mitwirkung der Länder an der Bundesgesetzgebung auf die Mitwirkung der Landesregierungen reduziert ist und die Landesparlamente weitgehend ausklammert.

(6) Die Europäische Union ist zwar kein Staat, sondern eine Gemeinschaft von Staaten, baut aber wie selbstverständlich auf föderalen Elementen auf. Hier stellen sich die gleichen Fragen nach der Kompetenzverteilung zwischen Brüssel und den Hauptstädten und der Finanzierung gemeinsamer Aufgaben. Auch gestaltet die EU die Mitwirkung an der Gesetzgebung durch die Minister der Regierungen der Mitgliedstaaten im Rat. Anders als in Deutschland ist hier seit dem Lissabon-Vertrag jedoch auch eine stärkere Einbeziehung der nationalen Parlamente vorgesehen. Seit der Neufassung des Artikel 23 des Grundgesetzes gibt es eine Rückbindung der Bundesregierung an die Stellungnahme des Bundestages. Ein solches Prinzip könnte man, so Lammert, auch für den Bundesrat so vorsehen, so dass die im Bundesrat vertretenen Landesregierung ihr Abstimmungsverhalten an die Landtage rückkoppeln.

In der anschließenden Podiumsdiskussion spielten lokale, regionale und weitere Identitäten aber auch Fragen der Finanzverteilung eine zentrale Rolle. Matthias Kollatz, Finanzsenator von Berlin und von der Hessischen Bergstraße stammend, meinte, Föderalismus habe nicht so viel mit Heimat zu tun. Der föderale Ansatz sei eine richtige Kriegslehre, nämlich keinen Zentralstaat zu errichten. Dies sei umso bemerkenswerter, als die britischen und französischen Alliierten selbst über keine föderale Tradition verfügten. Der politische Föderalismus werde vor allem durch herausragende Ministerpräsidenten und Persönlichkeiten geprägt. Gleichwohl habe der Föderalismus keine deutlich ausgeprägte Akzeptanz, und Medien aber auch Bundestagsabgeordnete äußern sich oft negativ über ihn. Als System der checks and balances sei er aber unverzichtbar und moderiert viele Probleme. Länder ohne föderale Anlage, wie man mit Hinweis auf das Vereinigte Königreich und katalanische Unabhängigkeitsbestrebungen in Spanien sehen kann, haben diese Mechanismen zur Moderierung und des Ausgleichs nicht. Problematisch in Deutschland sei aber, dass der Bund gesetzgeberische Wohltaten zu Lasten fremder Kassen verteilen könne. Beim Gute-Kita-Gesetz oder beim Klimapaket habe man gesehen, dass eine solche politische Gestaltung zulasten angespannter Länderhaushalte unfair ist. Es bedarf daher einer anderen Logik: Wer bestellt, bezahlt auch.

Jana Puglierin vom Oppenheim-Zentrum für europäische Zukunftsfragen und aus Siegen stammend berichtete von der Erfahrung einer europäischen Identität, die man vor allem dann spüre, wenn man international unterwegs sei und im nicht-europäischen Ausland auf dortige andere Identitäten stoße, insbesondere was das Freiheitsverständnis betrifft. Die europäische Reisefreiheit innerhalb des Kontinents schaffe zudem durchaus so etwas wie eine europäische Identität. Es gebe aber in Europa auch unterschiedliche Sichtweisen auf das Gemeinsame. Gerade in Osteuropa gilt der Nationalstaat als Schutz vor dem Überstülpen zentraler Lösungen auf nationale Bedürfnisse. Zu zentralen Themen wie Verteidigung, Migration, Außenpolitik, Klima oder Handel gibt es in den Mitgliedstaaten ganz unterschiedliche Erwartungen an die Rolle der Europäischen Union. Die noch in den Verträgen beschworene ever closer union sieht sich einer starken Tendenz zur Renationalisierung gegenüber.

 

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