Europäisches Lieferkettengesetz – Chance oder Ballast für den Standort Europa? Ein rechtliches Streitgespräch

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26. Mai 2021

Europäisches Lieferkettengesetz – Chance oder Ballast für den Standort Europa? Ein rechtliches Streitgespräch

NRW.Diskussion.Online zur Einhaltung von Menschenrechts- und Umweltstandards durch europäische Unternehmen in der Lieferkette

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Am 26.05.2021 organisierten das Ministerium für Justiz des Landes Nordrhein-Westfalen und die Vertretung des Landes Nordrhein-Westfalen bei der Europäischen Union eine Online-Diskussion zum geplanten Lieferkettengesetz. Auf Einladung von Minister Peter Biesenbach diskutierten Vertreter aus der Europäischen Kommission, der Wirtschaft, Wissenschaft und der Zivilgesellschaft, ob ein europäisches Lieferkettengesetz eher eine Chance oder Ballast für den Standort Europa werde.

Minister Biesenbach spannte in seinem Grußwort den Bogen von der aktuellen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Schutz der Freiheitsgrundrechte künftiger Generationen beim Klimaschutz hin zu den europäischen und deutschen Bestrebungen bezüglich eines Lieferkettengesetzes. Ein solches Lieferkettengesetz reihe sich in den Maßnahmenplan der Europäischen Kommission zum Green Deal ein. Ziel sei der Schutz von Menschenrechten und das nachhaltige Wirtschaften europäischer Unternehmen. Dafür brauche es allerdings verlässliche rechtliche Rahmenbedingungen, um internationale Sorgfaltspflichtenkonzepte in die europäische Rechtsordnung zu implementieren. Minister Biesenbach mahnte dabei an, eine Überforderung der Wirtschaft – insbesondere der kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) – durch überhöhte Kontrollpflichten zu vermeiden. Außerdem sollten die bürokratischen Strukturen im Rahmen des Lieferkettengesetzes schlank bleiben und stattdessen der Fokus auf klare Rechte für die Betroffenen gelegt werden.

Seitens der Europäischen Kommission führte Dr. Susanne Knöfel, Stellvertretende Referatsleiterin der Generaldirektion für Justiz und Verbraucher, in einer Keynote aus, dass bereits einige Mitgliedstaaten wie Deutschland über Lieferkettengesetze diskutierten. Auch hätten der Rat in Ratsschlussfolgerungen als auch das Europäische Parlament in einer Initiativentschließung die Kommission dazu aufgefordert, eine Initiative zur nachhaltigen Unternehmensführung sowie sektorübergreifenden Lieferkettengesetzgebung vorzulegen. Daneben gebe es zahlreiche Aufrufe aus der Zivilgesellschaft, aber auch von Unternehmen, eine gesetzliche Regelung einzuführen, um ein sog. level-playing-field und Rechtssicherheit zu erreichen. Der Kommission gehe es darum, Nachhaltigkeit und Resilienz in Unternehmensentscheidungen zu fördern und die Unternehmen beim nachhaltigem Wirtschaften zu unterstützen. Die derzeitige Arbeitshypothese der Kommission basiere auf einem holistischen Ansatz: Sorgfaltspflichten für die Unternehmen ergänzt durch Pflichten für die Unternehmensleitung. In diesem Zusammenhang sollen sich die Sorgfaltspflichten der Unternehmen auf soziale Menschenrechts- und Umweltaspekte im Rahmen von eigenen Initiativen und der Wertschöpfungskette beziehen. Dabei würden die Überlegungen der Kommission auf den Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte der Vereinten Nationen und den OECD-Grundsätzen für multinationale Unternehmen aufbauen. Es gehe darum, dass die Unternehmen die Auswirkungen ihres Handelns auf Menschenrechte und die Umwelt abschätzen und mögliche negative Folgen verhindern. Ein besonderes Augenmerk liege dabei auf der Verhältnismäßigkeit etwaiger Pflichten sowie den Belastungen – aber auch Chancen – der KMU.

Ein weiteres wichtiges Element bei den Überlegungen der Kommission sei die Rechtsdurchsetzung. Diese beruhe einerseits auf der behördlichen Kontrolle und Sanktionierung und andererseits auf einer zivilrechtlichen (nicht auch einer strafrechtlichen) Haftung der Unternehmen, wobei Rechtssicherheit und Klarheit eine wichtige Rolle spielen würden. Das europäische Lieferkettengesetz füge sich in die Maßnahmen des Green Deals ein und werde zusammen mit der „Nachhaltigen Unternehmensberichterstattung“ seine volle Wirkung entfalten. Der Vorschlag der Kommission werde nunmehr im Herbst 2021 vorgelegt, nachdem sich die geplante Annahme im zweiten Quartal 2021 verzögert habe. Durch die Einbindung des Binnenmarktkommissars Thierry Breton könnten weitere Perspektiven, insbesondere aus der Unternehmenspraxis, in die Arbeiten des Vorschlags eingebracht werden.

In der anschließenden Diskussion, die von Dr. Marcus Strunk, Referatsleiter für Handels- und Gesellschaftsrecht, Europa- und Völkerrecht im Ministerium für Justiz des Landes Nordrhein-Westfalen moderiert wurde, waren sich alle Teilnehmer darüber einig, dass sich die EU beim Thema der nachhaltigen Wirtschaft und der Einhaltung von Menschenrechten engagieren müsse. Wie dieses gemeinsame Ziel zu erreichen ist, war jedoch höchst umstritten.

Der Hauptgeschäftsführer der Landesvereinigung der Unternehmensverbände Nordrhein-Westfalen e.V. in Düsseldorf, Johannes Pöttering, bemängelte an der Initiative zu einem Europäischen Lieferkettengesetz, dass die Verantwortung zur Einhaltung von Menschenrechten und Umweltstandards gänzlich auf die Unternehmen abgewälzt werde. Europäische Unternehmen müssten jetzt richten, was die EU und ihre Mitgliedstaaten bisher nicht über Abkommen und völkerrechtliche Verträge erreichen konnten. Die Durchsetzung von Menschenrechten und Umweltstandards sei eine hoheitliche Aufgabe und nicht die von Privatpersonen. Die Folge des europäischen Lieferkettengesetzes wäre eine völlige Überforderung der europäischen Unternehmen – insbesondere der KMU. Dies liege daran, dass globale Lieferketten zu komplex seien, als dass sie von KMU, aber auch von großen Unternehmen, gänzlich bis zum letzten Glied nachvollzogen werden könnten. Faktisch sei es für Unternehmen nicht überprüfbar, ob die eigenen Lieferketten frei von Menschenrechtsverletzungen seien und durchgehend Umweltstandards einhielten. In Bezug auf die KMU trete er dafür ein, dass die Überwachung der Lieferkette beim zweiten Glied der Lieferkette – der direkte Zulieferer – enden müsse.

Pöttering kritisierte zudem die geplante Rechtsdurchsetzung des Lieferkettengesetzes. Unternehmen sollen behördlichen Sanktionen im Bußgeldverfahren sowie einer zivilrechtlichen Haftung ausgesetzt werden. Vor diesem Hintergrund müssten den Unternehmen in Bezug auf die Sorgfaltspflicht klare Maßstäbe an die Hand gegeben werden, damit sie wüssten, was von ihnen verlangt werde und deren Einhaltung vor einer Haftung oder Sanktionierung schütze. Wünschenswert seien zudem „schwarze Listen“, auf denen Unternehmen geführt würden, bei denen Verletzungen von Menschenrechten oder Umweltstandards festgestellt wurden. Zu diesen Unternehmen dürften sodann keine Geschäftsbeziehungen mehr bestehen. Wenn es an solchen Regelungen fehlen würde, drohe eine Rechtsunsicherheit für die Unternehmen und damit ein Rückzug der unternehmerischen Tätigkeit europäischer Unternehmen aus den betroffenen Märkten. Auf diese Weise könne ein Schutz von Menschenrechten nicht gewährleistet werden.

Prof. Dr. Stefanie Lorenzen, Vorstandsmitglied von Germanwatch e.V., führte dagegen an, dass endlich eine weltweit faire Wertschöpfung geschaffen werden müsse. Die EU dürfe sich nicht mehr nur auf freiwillige Maßnahmen von Unternehmen und Transparenzvorgaben verlassen. Hierdurch hätten nur deutlich weniger als die Hälfte der Unternehmen Maßnahmen bzgl. Beachtung von Menschenrechten und Umwelt eingeführt. Nachhaltige Unternehmensführung könne nur durch ein kohärentes System von Berichts- und Sorgfaltspflichten für Unternehmen, Sanktionen und behördlicher Kontrolle gewährleistet werden. Die Einbeziehung der KMU in den Anwendungsbereich eines Lieferkettengesetzes sei ihrer Meinung nach von entscheidender Bedeutung, denn die KMU würden einen großen Anteil der gesamten europäischen Wirtschaft ausmachen. Für die KMU sei eine Einhaltung von Sorgfaltspflichten auch durchaus realistisch. Die Pflichten würden dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprechend ihrer Möglichkeiten angepasst. Außerdem würden sich die Kontrollkosten für Unternehmen auf lediglich einen kleinen Prozentsatz des Umsatzes belaufen, sodass auch keine finanzielle Überforderung der Unternehmen zu erwarten sei.

Die Vorgaben der Leitsätze der OECD und der Vereinten Nationen seien zum einen hinreichend klar und präzise genug, um Rechtssicherheit für die Unternehmen zu schaffen. Zum anderen seien sie aber auch offen genug gehalten, um eine flexible Handhabung für den Einzelfall zu ermöglichen. Demnach werde von den Unternehmen ein risikobasierter Ansatz gefordert, was bedeute, dass die Unternehmen priorisieren dürfen, also sich auf die Haupt-Risikoquellen für Menschenrechte und Umweltstandards in ihrer Lieferkette konzentrieren können. Dabei würde den Unternehmen keine Erfolgspflicht, sondern nur eine Bemühenspflicht auferlegt. Eine mit der Zeit gefestigte Rechtsprechung würde ebenfalls zu einer erhöhten Rechtssicherheit beitragen. Der Einwand der Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe im Rahmen des Lieferkettengesetzes sei zurückzuweisen. Unbestimmte Rechtsbegriffe seien bereits heute im Zivilrecht ein typisches Regelungsinstrument. Eine behördliche Durchsetzung mit der Unterstützung einer zivilrechtlichen Haftung sei zu begrüßen. Denn nur eine drohende Haftung oder Sanktion würde dazu führen, dass die Sorgfaltspflichten seitens der Unternehmen ernst genommen würden. Auch werde auf diesem Wege für eine Abhilfe der Betroffenen gesorgt, die häufig keinen effektiven Rechtsschutz in den Produktionsländern hätten. Die zivilrechtliche Haftung der europäischen Unternehmen sollte dabei als verschuldensabhängige Haftung für vorhersehbares und vermeidbares Verhalten ausgestaltet sein.

Prof. Dr. Joachim Hennrichs, Direktor des Instituts für Gesellschaftsrecht an der Universität zu Köln, stellte sich im Verlauf der Diskussion, wie schon Herr Pöttering, auf den Standpunkt, dass ein europäisches Lieferkettengesetz das Potential zur Überforderung der Unternehmen habe. Anders als Prof. Lorenzen sah Prof. Hennrichs bereits Verhaltensveränderungen bei den Unternehmen in Bezug auf Nachhaltigkeit durch die CSR-Reporting-Richtlinie. Was im Hinblick auf den Entwurf des Gesetzes wichtig sei, sei die Ausformung der Pflichten der Unternehmen. Insoweit trete er dafür ein, nicht von allen Unternehmen „alles“ in der gesamten Lieferkette zu verlangen, sondern sich auf die fundamentalen Menschenrechte und die unternehmensspezifischen Gefahrenquellen sowie die bereits bestehenden gesetzlichen Regelungen, u.a. zur Arbeitssicherheit, Regulierung der Finanzierung, zu fokussieren. Die Einschätzung der Kommission bezüglich der Kontrollkosten der Unternehmen schätze er für unrealistisch ein. Er gab zu bedenken, dass bereits Kosten, die lediglich einen kleinen Prozentsatz des Umsatzes eines Unternehmens ausmachen, ein solches Unternehmen unrentabel machen könnten.

Angesprochen auf einen etwaigen Verweis auf die Leitsätze der OECD und der Vereinten Nationen für die Sorgfaltspflicht der Unternehmen merkte Prof. Hennrichs an, dass er einen solchen für sehr problematisch halte. Diese seien oft sehr unbestimmt und programmatisch und würden nicht die gebotene Rechtssicherheit für die Unternehmen gewährleisten. Auch im Hinblick auf das aus dem Rechtsstaatsprinzip resultierende Bestimmtheitsgebot sehe er einen solchen Verweis sehr kritisch, vor allem wenn an die Verletzung dieser Leitsätze noch Bußgelder und spürbare persönliche Schadensersatzsanktionen geknüpft würden. Da im Zusammenhang mit der Einhaltung von Menschenrechten aus Sicht eines Unternehmens ex ante häufig schwierige Abwägungen zu treffen seien, würden aus seiner Sicht sowohl eine Business- als auch eine Legal-Judgement-Rule im Rahmen der vorgesehenen zivilrechtlichen Haftung benötigt. Zudem sprach Prof. Hennrichs sich gegen eine Beweislastumkehr aus, da diese leicht zu einer Übermaßhaftung führen könne. Besonders skeptisch sehe er die in dem Lieferkettengesetz angedachten behördlichen Sanktionen, die schnell zu einem Bürokratiemonster und einem Zertifizierungsunwesen führen könnten. Gewinner des Gesetzes seien dann eher die Berater und Zertifizierungsagenturen, die durch die Unternehmen beauftragt würden, als dass die Menschenrechts- und Umweltlage in den Produktionsländern tatsächlich verbessert würde.

Video der Veranstaltung vom 26.05.2021:
https://www.youtube.com/watch?v=a-E5SW-nMFk

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